Народный депутат Василатий О.В. направил заключение на проект Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» (папка 429). Депутат считает возможным его принятие с учетом следующих замечаний:

1.    исключить из текста законопроекта п. 1 ст. 1, предусматривающие изъятие у Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики полномочий по принятию государственных программ, в связи с его противоречием следующим положениям 1 раздела Конституции Приднестровской Молдавской Республики:

 а) нормам статьи 6, которая устанавливает принцип  осуществления государственной власти на основе её разделения на законодательную, судебную и исполнительную. Данное противоречие обусловлено тем, что реализация государственных программ требует единообразного решения и применения на территории Приднестровской Молдавской Республики. Т.о. исходя из требований п/п е) п. 2 ст. 70 Конституции ПМР реализация государственных программ требует законодательного регулирования. В соответствии с п. 2 ст. 55 исполнительные органы государственной власти не могут быть наделены полномочиями по изданию законов, следовательно, Правительство ПМР не может обладать полномочиями по утверждению государственных программ;

 б) нормам части 1 статьи 1 и части 1 статьи 8, которые устанавливают, что государство осуществляет свою деятельность в условиях демократического многообразия  политических институтов и мнений. Данное противоречие обусловлено тем, что исполнительная власть формируется на основе принципов единоначалия и иерархической подчиненности. В таких условиях представляется маловероятной возможность обеспечения многообразия мнений при принятии государственных программ развития Приднестровской Молдавской Республики, т.к. обеспечение демократических принципов нормотворчества зависит от решения одного лица, возглавляющего исполнительную власть. Более того, в этом случае из процесса нормотворчества заведомо исключаются представительные органы власти всех уровней, исполнительные органы местного самоуправления, судейское сообщество, Прокуратура, Центральный банк, Центральная избирательная комиссия, обладающие правом законодательной инициативы.  Тем самым, предложенное изменение создает условия для присвоения власти, что является нарушением положений ч. 5 ст. 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, устанавливающей, что никто не может присваивать власть в Приднестровской Молдавской Республике. 

В то же время конституционная процедура принятия законодательного акта, напротив, предусматривает широкое освещение текстов законопроектов, участие в его обсуждении всех органов власти, относящихся к различным ветвям власти и уровням государственного управления, привлечение к обсуждению законопроектов иных субъектов законодательной инициативы, экспертного сообщества и общественности республики. Т.о. законодательная процедура в полном объеме обеспечивает исполнение требований ст. 1 и ст. 8 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в части реализации демократических принципов.

 2.    исключить из текста законопроекта п. 2, п. 3, п. 6 ст. 1, предусматривающие изменение процедуры выражения Верховным Советом ПМР недоверия Правительству Приднестровской Молдавской Республики, в связи с несостоятельностью обоснований, предложенных изменений, а именно:  

 а) в пояснительной записке к законопроекту дано не соответствующее действительности толкование смысла нормы Конституции ПМР о выражении парламентом недоверия Правительству ПМР, которое характеризует её как элемент  системы «сдержек и противовесов». На самом деле действующая редакция  нормы предусматривает механизм реализации контрольной функции законодательного органа. В этой связи приведенное в пояснительной записке обоснование изменения нормы о выражении недоверия правительству является несостоятельным, т.к. не соответствует концепции конституционной реформы 2011 года;

 б) в пояснительной записке также утверждается, что в настоящее время в конституции отсутствуют нормы, позволяющие правительству согласовать проводимую им политику с законодательным органом. Данное утверждение также не соответствует действительности, т.к. Конституция ПМР и законодательство содержит целую систему согласования действий законодательной и исполнительной ветвей власти:

во-первых, основным элементом согласования политики законодательного и исполнительных органов является конституционная процедура принятия и реализации государственных программ в виде законодательных актов, а также таких элементов системы государственного планирования как Концепция налоговой и бюджетной политики, Основные направления денежно-кредитной политики, Прогноз социально-экономического развития Приднестровской Молдавской Республики;

во-вторых, процедура назначения Председателя правительства предусматривает выражение законодательным органом согласия с данным назначением;

в-третьих, в развитие конституционных норм Конституционным Законом Приднестровской Молдавской Республики «О правительстве Приднестровской Молдавской Республики» предусматривается подотчетность правительства парламенту, что также является действенным элементом получения правительством оценки своей политики и, как следствие, согласования действий двух ветвей власти по реализации государственной политики;

 в) в целом лишение законодательного органа права выражать недоверие правительству и предоставление права правительству истребования выражения доверия порождает следующие системные противоречия:

- законодательный орган лишается одного из наиболее эффективных элементов контроля исполнительной власти, отсутствие которого на протяжении последних 10 лет являлось доминирующей причиной политических кризисов в Приднестровской Молдавской Республике, в том числе конституционного кризиса 2009 года;

- правительство, будучи опосредованным выразителем воли народа, напротив, наделяется действенным механизмом прекращения полномочий органа, которому оно подотчетно, и который является непосредственным  выразителем воли народа Приднестровской Молдавской Республики, тем самым нарушается такой общий принцип обеспечения эффективности управления – как принцип иерархичности управления.

Результатом таких решений будет создание условий либо для перманентной дестабилизации политической ситуации в республике, либо для нарушения демократических принципов реализации власти, определенных конституцией Приднестровской Молдавской Республики. Т.о. утверждение о том, что представление Правительству возможности инициации процедуры выражения парламентом согласия с его политикой является стабилизирующим фактором, приведенное в пояснительной записке к законопроекту, является несостоятельным.

 3.    п. 5 ст. 1 изложить в следующей редакции:

 «2. Председатель Правительства Приднестровской Молдавской Республики предлагает Президенту Приднестровской Молдавской Республики кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики, министров, иных руководителей исполнительных органов государственной власти, в случаях, предусмотренных Конституцией Приднестровской Молдавской Республики.»

Указанное изменение обусловлено тем, что регламентация организации государственной власти является  предметом конституционного регулирования.

 4.    п. 7 ст. 1 изложить в следующей редакции: 

 «2. Глава государственной администрации горда (района) назначается на должность Президентом Приднестровской Молдавской Республики с согласия городского (районного) Совета народных депутатов.

Глава государственной администрации горда (района) может быть освобожден от должности Президентом Приднестровской Молдавской Республики в случае признания городским (районным) Советом народных депутатов работы государственной администрации неудовлетворительной, а также в иных случаях, установленных законом.»

Указанное изменение обусловлено тем, что в соответствии с п. 4 ст. 1 законопроекта главы государственных администраций городов (районов) исключаются из состава правительства. т.е. снижается уровень управленческой решений, в принятии которых участвуют государственные администрации. Т.о., на данном уровне, следуя демократическим принципам, заложенным в ст. 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, представляется возможным совместить принципы местного самоуправления  и реализации государственной власти при организации исполнительно-распорядительной власти на уровне города (района) путем привлечения к назначению главы государственной администрации города (района) избранного народом Совета народных депутатов.

 

5.    исключить из текста законопроекта п. 8 ст. 1, предусматривающий снижение уровня правового регулирования принципов формирования налоговой системы до уровня закона, по следующим основаниям:

 а) в настоящее время внешняя среда функционирования экономики Приднестровской Молдавской Республики является неблагоприятной, экономика не обладает каким-либо спектром предотвращающим отток ресурсов в результате разного рода арбитражных операций. Одним из немногих элементов, несколько ограничивающих такой отток, является действующий конституционный механизм предотвращения непрогнозируемых изменений налогового законодательства. В этой связи демонтаж такого механизма негативно скажется на формировании ожиданий в экономике;

 б) такая характеристика экономики республики как сверхоткрытость, требует принятия государством оперативных решений в области налогообложения внешнеэкономической деятельности, принимаемых в рамках, установленных законом. Максимальную оперативность в условиях действующей конфигурации власти обеспечивает Правительство Приднестровской Молдавской Республики. Это требует введения отдельных исключений из принципов налогообложения, определенных Конституцией. Такое исключение может быть введено только путем внесения положений по особенностям налогообложения внешнеэкономической деятельности в конституцию Приднестровской Молдавской Республики. 

 

6.    дополнить текст ст. 1 законопроекта пунктом следующего содержания:

 «В части 2 пункта 2 исключить второе предложение.»

Данное изменение обусловлено необходимостью соблюдения принципа разделения властей, установленного ст. 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики.